بدعت نامیمون در سیاست خارجی با مستثنی شدن سه نهاد از هماهنگی با وزارت امور خارجه
دوم آبان‌ماه سال جاری، مجلس شورای اسلامی در چارچوب تصویب قانون برنامه هفتم توسعه، ماده ۱۰۰ این لایحه را به تصویب رساند که در آن سه نهاد برای «اقدامات خود در زمینه روابط خارجی» از هماهنگی با وزارت امور خارجه مستثنی شده‌بودند.
به گزارش جهان مانا ، نمایندگان مجلس در کمیسیون تلفیق برنامه هفتم توسعه در ماده ۱۰۰ پیش‌نویس لایحه یک پرانتز اضافه کردند که براساس آن نیرو‌های مسلح، وزارت اطلاعات و سازمان انرژی اتمی برای روابط خارجی خود نیاز به هماهنگی با وزارت امور خارجه نداشته‌باشند.
برنامه هفتم پس از اعمال تغییرات در کمیسیون تلفیق با این متن به صحن علنی مجلس شورای اسلامی آمد: «به‌منظور کنشگری فعال در دیپلماسی رسمی و عمومی، دستگاه‌های اجرایی کشور (به استثنای نیرو‌های مسلح، وزارت اطلاعات و سازمان انرژی اتمی) مکلفند، تمامی اقدامات خود در زمینه روابط خارجی را با هماهنگی وزارت امورخارجه انجام دهند.» اکثریت نمایندگان مجلس متن تغییریافته توسط کمیسیون تلفیق را تایید کردند تا این ماده با شکل و شمایل تازه، بعد از آنکه فرآیند تصویب لایحه برنامه هفتم توسعه در مجلس تکمیل شد، به شورای نگهبان ارسال شود.
مستثنی شدن سه نهاد از هماهنگی با وزارت امور خارجه، با انتقاد‌های گسترده‌ای از سوی دیپلمات‌های پیشین و کارشناسان حوزه روابط خارجی مواجه شد. به اعتقاد کارشناسان تصویب چنین قانونی باعث سردرگمی و ناهماهنگی در سیاست خارجی خواهد شد و در عین حال می‌تواند باعث آسیب‌های جدی به منافع ملی وارد کند و زمینه‌ساز فساد شود.
تجربه‌های سالیان گذشته در روابط خارجی کشور هم نشان می‌دهد که هر زمان ناهماهنگی میان نهاد‌های داخلی در روابط خارجی بیشتر شده‌است، آسیب‌ها به اعتبار کشور و منافع ملی افزایش یافته‌است و هر زمان هماهنگی میان نهاد‌های مختلف بیشتر بود، کشور بهتر توانسته‌است روابط خارجی خود را توسعه دهد و از فرصت‌ها برای تامین منافع ملی استفاده کند. مستثنی شدن برخی نهاد‌ها از هماهنگی با وزارت امور خارجه، برای نخستین بار در قانون برنامه ششم توسعه مطرح شده‌بود.
در ماده ۱۰۵ قانون برنامه ششم توسعه مصوب ۱۳۹۵ آمده‌بود: «دستگاه‌های اجرایی به‌جز نیرو‌های مسلح مکلفند، تمامی اقدامات خود در زمینه روابط خارجی را با هماهنگی وزارت امور خارجه انجام دهند.» قاسم محبعلی، مدیرکل پیشین خاورمیانه وزارت امور خارجه می‌گوید: «این بدعت از برنامه ششم توسعه گذاشته‌شد و شاید عامل برخی از مشکلاتی که ما در منطقه با آن مواجه شدیم، ناشی از همین ناهماهنگی‌ها بود.» محبعلی تصریح می‌کند: «مجموعه سیاست داخلی قابل تقسیم به بخش‌ها و حوزه‌های مختلف است، اما سیاست خارجی در همه جای دنیا متمرکز است و مدیریت آن در دست یک دستگاه است.»
استدلال حامیان طرح چه بود؟
ابوالفضل عمویی، نماینده مردم تهران و عضو کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی در مجلس می‌گوید: «از دید من سیاست خارجی باید محل اجماع نهاد‌های نظام باشد و به همین جهت هم هست که سیاست‌های کلان کشور در شورایعالی امنیت ملی بررسی و مصوب می‌شود و اجرای آن به بخش‌های مختلف واگذار می‌شود. اجرای سیاست خارجی و دیپلماسی هم به وزارت امور خارجه واگذار شده‌است. انتظار می‌رود که دستگاه‌ها برای کار در حوزه خارجی در هماهنگی با وزارت امور خارجه باشند. این موضوع با تعبیر مقام معظم رهبری که وزارت امور خارجه نیمی از دولت است، هماهنگی دارد، چراکه ماموریت وزارت امور خارجه هماهنگی روابط خارجی کشور است.»
وی می‌گوید: «روزی که گزارش مصوبه کمیسیون تلفیق برنامه هفتم توسعه در خصوص ماده ۱۰۰ برنامه در صحن علنی مجلس مطرح شد، من به‌عنوان مخالف ثبت‌نام کردم و استدلالم این بود که وزارت خارجه اینجا مجری محسوب می‌شود و همه دستگاه‌ها باید در اجرای سیاست خارجی و روابط خارجی‌شان با وزارت خارجه هماهنگ باشند.» او در مورد استدلال موافقین این طرح تصریح کرد: «در گفتگو‌هایی که با کسانی داشتم که در کمیسیون تلفیق به این مصوبه رای داده‌بودند، متوجه شدم که یکی از مبنا‌های این مصوبه اشاره به مصوبه برنامه ششم توسعه بود که در آن ستاد کل نیرو‌های مسلح را از هماهنگی با وزارت خارجه مستثنی کرده‌بود.»
سخنگوی کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی مجلس شورای اسلامی ادامه می‌دهد: «استدلال دیگرشان در مورد مستثنی کردن سازمان انرژی اتمی و وزارت اطلاعات، محرمانگی فعالیت‌های آن‌ها بود. از نظر من این استدلال، به اندازه کافی قوی نبود، چراکه وزارت امور خارجه هم در فعالیت‌های خودش سطوح محرمانگی را رعایت می‌کند و به این جهت باید این دستگاه‌ها مانند بقیه نهاد‌ها در هماهنگی با وزارت خارجه عمل کنند.»
تناقض‌های حقوقی
بخشی از انتقاد‌ها از این مصوبه به دلیل تناقض آن با قوانین جاری کشور و همچنین عرف دیپلماتیک و رویه‌های جاری در روابط بین‌المللی است. این مصوبه صراحتاً با متن قانون شرح وظایف وزارت امور خارجه، مصوب ۱۳۶۴ تناقض دارد. در ماده ۳ قانون شرح وظایف وزارت امور خارجه آمده‌است: «کلیه نهاد‌ها و ارگان‌های جمهوری اسلامی مکلفند در تنظیم مناسبات و برقراری هر نوع ارتباط با دول خارجی و انعقاد قرارداد و همکاری‌های فنی، اقتصادی، فرهنگی، علمی و نظامی با کشور‌های خارجی و سازمان‌های بین‌المللی هماهنگی سیاسی لازم با وزارت امور خارجه به عمل آورند.»
در ماده ۹ این قانون هم آمده‌است: «سفرا و مسئولان نمایندگی‌های سیاسی و کنسولی جمهوری اسلامی ایران در حوزه مأموریت خویش مسئول کلیه فعالیت‌های سیاسی و تبلیغاتی و فرهنگی و اقتصادی جمهوری اسلامی ایران بوده و نمایندگان و مأموران سایر وزارتخانه‌ها باید اقدامات و فعالیت‌های خود را با آن‌ها هماهنگ‌سازند.»
ابوالفضل عمویی، نماینده تهران با اشاره به اینکه نهاد‌های دولتی در قالب هیئت دولت قاعدتاً باید با یکدیگر هماهنگ باشند، می‌گوید: «وزارت اطلاعات و سازمان انرژی اتمی، هر دو جزئی از دولت محسوب می‌شوند و قاعدتاً باید سیاست‌های آن‌ها هماهنگ با بخش دیگر دولت که وزارت امور خارجه است، باشد، و الان هم شاهد هستیم که این هماهنگی برقرار است. مستثنی شدن این دستگاه‌ها فقط باعث افزایش حساسیت‌ها می‌شود و فکر می‌کنم که نیازی به طرح این موضوع در کمیسیون تلفیق نبود.
ولی نهایتاً مصوبه کمیسیون تلفیق در صحن علنی مجلس مطرح شد و همکاران بنده، اکثریت‌شان به این مصوبه رای دادند، اما مراحل تصویب قطعی آن تمام نشده و بررسی آن را در شورای نگهبان خواهیم داشت و امیدوارم که این مصوبه اخلالی را در روند سیاست خارجی ایجاد نکند.» علاوه بر این، براساس عرف بین‌المللی نیز نمایندگان یک کشور در کشور خارجی باید توسط وزارت امورخارجه و سفارت آن کشور معرفی شوند.
قاسم محبعلی، دیپلمات پیشین و مدیرکل سابق خاورمیانه وزارت امور خارجه می‌گوید: «هیچ دولت خارجی، جز سفیر و وزیر امورخارجه، نماینده دیگری را به‌عنوان نماینده رسمی کشور نمی‌شناسد، این گزاره به این معنا نیست که مقام‌های نهاد‌هایی غیر از وزارت خارجه به‌عنوان نمایندگان کشور پذیرفته نمی‌شوند، اما فرآیند پذیرش مقام‌ها و ماموران ایرانی در خارج از کشور تنها زمانی اعتبار پیدا می‌کند که از طرف سفارت و وزارت امورخارجه ما به کشور میزبان معرفی شود. حتی وابسته‌های نظامی و وابسته‌های دستگاه‌های دیگر، ممکن است کارمند دستگاه مادر باشند، اما به وزارت خارجه معرفی می‌شوند و در چارچوب سفارت از طرف وزارت امور خارجه به محل ماموریت اعزام می‌شوند و تحت مدیریت سفیر فعالیت می‌کنند.
برای مثال یادداشت‌های رسمی یا نامه‌های رسمی که دولت‌های خارجی می‌پذیرند، یادداشتی است که وزیر خارجه ما امضا کند یا سفیر دارای اعتبارنامه کشورمان در آن کشور امضا کند. نمایندگان نهاد‌های دیگری که بدون هماهنگی وزارت امورخارجه در کشور‌های دیگر فعالیت کنند، مطابق قوانین و کنوانسیون‌های بین‌المللی کنسولی اساساً مصونیت ندارند و کشور میزبان هر زمان می‌تواند آن‌ها را بازداشت و محاکمه کند.»
قاسم محبعلی، با اشاره به مستثنی شدن نیرو‌های مسلح در برنامه ششم توسعه از هماهنگی با وزارت امور خارجه در اقدامات خارجی می‌گوید: «نیرو‌های مسلح دستگاهی خارج از قوه مجریه بودند و هرگز خودشان را موظف نمی‌دانستند که با دستگاه دیپلماسی هماهنگ باشند. در این حوزه از ابتدای انقلاب همواره کشاکش وجود داشت. ولی بعد از بهار عربی، این ناهماهنگی‌ها میان نیرو‌های مسلح و دستگاه دیپلماسی به دلیل مصوبه‌ای که از شورایعالی امنیت ملی گرفته‌بودند که کشور‌های خاورمیانه حوزه ماموریت این دستگاه‌ها است، تشدید شد.»
چه کسی پاسخگو است؟
مسئله دیگری که از سوی مخالفان و منتقدان مورد اشاره قرار می‌گیرد، مسئله پاسخگویی و مسئولیت‌پذیری است. در‌حالی‌که وزیر امور خارجه در مقابل مجلس شورای اسلامی برای اقدام‌های دیپلماسی و سیاست خارجی پاسخگو است، دستگاه‌های مستثنی‌شده، بدون کوچک‌ترین مسئولیت و الزام به پاسخگویی می‌توانند اقدام‌های خود را حتی خلاف سیاست‌های کلی نظام و بدون نظارت اجرا کنند. قاسم محبعلی می‌گوید: «می‌توان گفت که افراد، گروه‌ها و نهاد‌هایی در کشور هستند که علاقه‌مند نیستند در قبال عملکردشان پاسخگو باشند.
یکی از عوامل فساد در کشور همین مسئله است که عده‌ای بدون اینکه نظارتی بر عملکردشان انجام شود، به صورت پنهانی در خارج از کشور دست به اقداماتی می‌زنند.» وی با اشاره به اینکه در برنامه ششم توسعه فقط نیرو‌های مسلح مستثنی شده بودند، می‌گوید: «اما در برنامه هفتم توسعه، دستگاه‌هایی که زیر نظر دولت هستند و باید در چارچوب هیئت دولت و کابینه با هم هماهنگ باشند، از هماهنگی با بقیه بدنه دولت مستثنی شده‌اند. این موضوع می‌تواند خسارات جدی به روابط خارجی و سیاست خارجی ما وارد کند.
این موضوع باعث می‌شود که سردرگمی ایجاد شود که چه کسی مسئول چه کاری است و چه کسی باید پاسخگو باشد و در خارج هم در روابط ما با کشور‌های خارجی و سازمان‌های بین‌المللی تشتت ایجاد می‌کند.» عوارض چنین ناهماهنگی‌هایی را می‌توان در برخی اتفاق‌ها که در سال‌های اخیر در سیاست خارجی کشور رخ داده‌است، مشاهده کرد. برای مثال در پرونده ادعای واگذاری پهپاد‌های نظامی ایران به روسیه در جنگ اوکراین، بررسی واکنش‌های وزارت امور خارجه نشان می‌دهد که هیچ استراتژی مشخصی برای دیپلماسی عمومی در واکنش به این ادعا‌ها نداشت.
تهران نتوانست به‌خوبی موضوع ادعای صادرات پهپاد به روسیه را مدیریت کند و نهایتاً این موضوع نه‌تن‌ها باعث کاهش سطح روابط دیپلماتیک تهران و کی‌یف شد، بلکه بهانه‌ای به دست غربی‌ها داد تا موج جدیدی از تحریم‌های اتحادیه اروپا و آمریکا را علیه تهران تصویب کنند. فارغ از درست بودن یا غلط بودن ادعای صادرات پهپاد‌های ایرانی به روسیه برای استفاده در جنگ اوکراین، به نظر می‌رسد که دستگاه دیپلماسی به دلیل بی‌اطلاعی یا عدم دریافت اطلاعات کافی در این خصوص، غافل‌گیر شد و استراتژی مشخصی برای واکنش نسبت به آن نداشت.
